SUAP e poteri del Consiglio Comunale: il Consiglio di Stato "alza l'asticella"

Il collega Umberto Grella segnala la recentissima e interessante decisione n. 4151 della sezione quarta del Consiglio di Stato, depositata il 6 agosto 2013, che si innesta sulla delicata questione dei poteri che residuano in capo al Consiglio Comunale chiamato a esaminare un progetto di localizzazione o ampliamento di impianti produttivi di beni e servizi in contrasto con lo strumento urbanistico, uscito positivamente dalla conferenza di servizi, ai sensi dell'articolo 5 del Decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 447.



La norma, oggi sostituita dall'articolo 8 del Decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010 , n. 160, dispone(va):

2. Qualora l'esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n.1150, si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il consiglio comunale. Non è richiesta l'approvazione della regione, le cui attribuzioni sono fatte salve dall'articolo 14, comma 3-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

La decisione, che conferma T.A.R. Lombardia, sezione II, n. 2182/2012 resa tra le parti, interviene sulla seguente fattispecie: un'impresa operante nel campo dell’estrazione di materiali inerti naturali e della fornitura di calcestruzzi nel settore dei lavori pubblici, a seguito dell’approvazione del progetto per la realizzazione dell’Autostrada Pedemontana nel tracciato tra Varese e Bergamo, decide di spostare il proprio impianto, acquisendo una nuova area destinata a zona agricola. La VAS certifica la compatibilità ambientale e la conferenza di servizi si chiude positivamente, ma il Consiglio Comunale respinge l’istanza, sulla scorta di di un giudizio di inadeguatezza del progetto rispetto alla Rete Ecologica Regionale, al corridoio primario della rete ecologia definita dal P.T.C.P., alla dorsale verde Nord prevista dal Piano strategico della mobilità ciclistica provinciale, ad aspetti di naturalità e valenza ambientale, alla connessione della strada di accesso prevista dal progetto con la green way che utilizza percorsi vicinali nonché alla vicinanza dell’intervento con l’abitato.

La società impugna al TAR Lombardia l’atto negativo comunale. Il TAR accoglie il ricorso considerando - tra l'altro - illegittimo il diniego opposto dal Comune per valutazioni di tipo paesistico-ambientale, in quanto contrastanti con la VAS conclusasi positivamente.

La questione approda al Consiglio di Stato.

Riserviamo ad altra sede l'approfondimento del panorama giurisprudenziale sul punto. In questa vale ripercorrere l'iter argomentativo della decisione che, pur muovendo da una posizione di rispetto dei poteri in capo al Consiglio comunale (cui, per l'appunto, perviene una "proposta", espressione peraltro cancellata dal DPR 160/2010) giunge tuttavia a conclusioni stringenti cui intorno ai rapporti tra istruttoria resa in sede di conferenza di servizi e ampiezza delle valutazioni rimesse al Consiglio.

Il Consiglio di Stato conferma, anzi tutto, l'assunto secondo cui "la proposta di variazione dello strumento urbanistico assunta dalla Conferenza di servizi, da considerare alla stregua di un atto di impulso del procedimento volto alla variazione urbanistica, non è vincolante per il Consiglio comunale che conserva le proprie attribuzioni e valuta autonomamente se aderirvi", lasciando "integra la possibilità per l’Ente territoriale di discostarsene , sulla base di valutazioni urbanistiche".

Ciò premesso, tuttavia, l'attività resa precedentemente non è inutiliter data, in quanto "quando la stessa amministrazione comunale abbia, con una serie univoca di atti, considerato procedibile il ricorso allo strumento dell’approvazione della variante per l’insediamento di impianti produttivi ex art. 5 DPR n. 447/98 [...] e, nel corso del procedimento, siano stati espressi i favorevoli pareri culminati nella proposta di tutte le autorità pubbliche e dei soggetti interessati, compreso lo stesso Comune, riuniti in conferenza di servizi", le scelte di quest'ultimo debbono essere valutate attentamente sia sul versante motivazionale ^puro^ relativo alle valutazioni urbanistiche sia sul versante della comparazione degli opposti interessi, "in considerazione delle aspettative sorte in capo agli istanti e delle particolari situazioni di affidamento.

L'esito (positivo) della Conferenza di Servizi non è quindi indifferente giuridicamente, facendo sorgere in capo al privato aspettative che, se disattese, debbono essere puntualmente argomentate.

Il Consiglio di Stato è consapevole dell'importanza di questa affermazione, affrettandosi infatti a specificare che non ha valore "la considerazione per cui, essendo il Consiglio Comunale l’unico organo competente a deliberare in ordine alla variante, gli atti compiuti ed i comportamenti tenuti da organi diversi, in vista della finale determinazione, non avrebbero potuto avere l’effetto di ingenerare alcun affidamento". A suo avviso "occorre invero distinguere tra l'operatività del principio di tutela del legittimo affidamento che presuppone, sul piano soggettivo, l’affidamento ragionevole generato dal comportamento univoco di una amministrazione pubblica, unitariamente considerata, dalla competenza dell’organo che eserciti la potestà pubblica, rilevante, sul piano oggettivo, ai fini della legittimità dell’atto emanato".

Sotto il profilo teorico l'affermazione meriterebbe una trattazione a parte.

Ai fini che qui interessano, giova piuttosto rilevare che se ^passa^ il principio per cui è irrilevante la distinzione istituzionale tra Conferenza di Servizi (chiamata a gestire il procedimento) e Consiglio Comunale (chiamato a decidere sulla proposta), allora deve convenirsi che ogni qualvolta le ragioni poste a base del diniego si pongano in contrasto con accertamenti già positivamente raggiunti in sede di procedimento di VAS diventa difficile, se non impossibile, opporre analoghe ma divergenti considerazioni, soprattutto ove esse non trovino un solido appoggio in puntuali argomentazioni di natura urbanistica, idonee a supportare il rifiuto di variante.

Argomentazioni che, a questo punto, non potranno rifugiarsi nella insindacabilità della scelta dell'A.C. di procedere o meno ad un variante alla strumento urbanistico ma dovranno puntualmente individuare le ragioni per le quali l'approvazione della variante proposta si porrebbe in conflitto con le finalità (di ordine urbanistico) perseguite dallo strumento, impedendone la realizzazione degli obiettivi.

Una volta affermato che "la valutazione favorevole compiuta in sede di VAS non può, quindi, essere rimessa in discussione per i profili attinenti alla compatibilità con l’ambiente del piano", le ragioni per le quali il Consiglio di Stato ha nel concreto ritenuto le argomentazioni addotte dal Comune (inadeguatezza del progetto rispetto alla Rete Ecologica Regionale, a un corridoio primario della rete ecologia, ad aspetti di naturalità e valenza ambientale, alla connessione della strada di accesso prevista dal progetto con una progettata green way, alla vicinanza dell’intervento all’abitato) non idonee a supportare il rigetto della proposta hanno, a questo punto punto, poca importanza.

La sentenza n. 4151/2013 del Consiglio di Stato è disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa a questo indirizzo.

Si ringrazia il collega Umberto Grella per la preziosa segnalazione.