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Data l'importanza dell'argomento abbiamo deciso di pubblicare questo articolo, in versione aggiornata, su #PA all'indirizzo https://www.dirittopa.it/it/interventi/pa/covid-19-questioni-interpretative-del-dpcm-8-3-2020-recante-misure-urgenti-di-contenimento-del-contagio/
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AGGIORNAMENTI
L'8 marzo 2020 il Ministero dell'Interno ha emanato una direttiva ai prefetti per l’attuazione dei controlli nelle “aree a contenimento rafforzato” (link).
La direttiva conferma che gli spostamenti all'interno e all'esterno dei territori individuati "potranno avvenire solo se motivati da esigenze lavorative o situazioni di necessità o per motivi di salute" ma introduce la possibilità della autodichiarazione, "che potrà essere resa anche seduta stante attraverso la compilazione di moduli forniti dalle forze di polizia".
La direttiva è disponibile nel testo integrale a questo indirizzo.
Il modulo è disponibile a questo indirizzo.
La direttiva è disponibile nel testo integrale a questo indirizzo.
Il modulo è disponibile a questo indirizzo.
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Il testo è pubblicato in Gazzetta Ufficiale.
In queste ore si susseguono richieste al Governo di spiegazioni sulla portata effettiva della disposizione. Il punto su cui vertono la quasi totalità delle istanze riguarda l'art. 1, comma 1, lettera a, a norma del quale:
Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19 nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano Cusio Ossola, Vercelli, Padova, Treviso e Venezia, sono adottate le seguenti misure:
a) evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all'interno dei territori medesimi, salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute. E' consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza;Cosa dispone esattamente la norma? A chi è rivolta? I frontalieri possono recarsi al lavoro? Cosa sono le comprovate esigenze lavorative? Il transito lungo le autostrade per chi proviene da fuori è consentito? Le merci possono essere trasportate? Sono solo alcune delle domande che ricorrono sui social.
E' possibile dare una risposta? Sì, è possibile, ma la premessa, forse non banale, è che in uno stato di diritto non sono le conferenze stampa e neppure le circolari che arriveranno a brevissimo che forniscono l'interpretazione della legge, ma l'art. 12 delle preleggi a norma del quale
Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.Il che a dire che tenendo davanti a sé una norma di diritto ed al contempo un ottimo vocabolario ed una seria grammatica chiunque dovrebbe essere in grado di comprendere la volontà e l'intenzione del legislatore (voce "Interpretazione giuridica", Wikipedia).
Se così non è, abbiamo un problema, che non sta tanto nella interpretazione della norma ma nella sua applicazione, poiché una norma mal scritta ne sconta il difetto sino a rendere inattuabile il migliore degli intenti perseguiti.
L'ambito spaziale di applicazione della norma
In primo luogo, l'espressione "evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo" pare evidente che non consenta la migrazione tra gli stessi, vuoi per il dato testuale ("in entrata e in uscita dai territori") vuoi perché alcuni di questi non neppure sono confinanti tra loro vuoi perché se si consentisse la circolazione tra tutti i territori le finalità della disposizione sarebbero vanificate. La circostanza che nell'espressione "territori" ci siano sia regioni (la Lombardia) che province (Modena, Parma, Piacenza ecc.), è ininfluente, data la (ragionevolmente voluta) atecnicità dell'espressione.I destinatari della norma
La norma non individua un destinatario specifico né esprime un divieto, limitandosi a prescrivere di "evitare ogni spostamento delle persone fisiche". Non è dato sapere se la disposizione è indirizzata agli organi dello Stato ai quali è affidato il compito di impedire questi spostamenti piuttosto che ai cittadini direttamente. Sta di fatto che per la generalità della disposizione "persone fisiche" (non chiediamoci perchè il legislatore ha voluto precisare che si tratta delle persone fisiche, come a differenziarle dalle persone giuridiche), è solare che essa si applica a chiunque, cittadino o meno dello Stato italiano, indipendentemente dalla sua residenza nei territori indicati piuttosto che in altri.
Al di fuori di queste fattispecie non è consentito alcuno spostamento, neppure all'interno dei rispettivi territori e per nessuna ragione.
La portata del ^divieto^ di circolazione
Utilizziamo il termine ^divieto^ nonostante questa espressione non compaia nella disposizione, che ricorre a una terminologia prescrittiva quantomeno curiosa[...] sono adottate le seguenti misure: a) evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all'interno dei territori medesimi [...]Al di là dell'espressione utilizzata, della quale è forte il sospetto che costituisca il frutto del desiderio di evitare l'espressione "è fatto divieto", sta di fatto che se questa deve essere interpretata come un divieto allora esso non può che essere inteso, in ragione del dato letterale, nel senso che le uniche ipotesi in cui esso non si applica sono quelle previste dalla lettera a) ("spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute").
Al di fuori di queste fattispecie non è consentito alcuno spostamento, neppure all'interno dei rispettivi territori e per nessuna ragione.
C'è da chiedersi che senso abbia l'avere successivamente previsto la chiusura serale dei ristoranti, che quindi possono rimanere aperti a pranzo. Il motivo di due disposizioni così contraddittorie sta nel fatto che, come confermato nelle interviste ai rappresentanti di Regione Lombardia, questi avevano richiesto la chiusura totale di ristoranti e negozi.
Le comprovate esigenze lavorative
Dispone la norma che la prescrizione relativa agli spostamenti in entrata e in uscita dai territori in questione nonché al loro interno possa essere derogata in presenza di
A ciò si aggiunga che non è chiaro cosa debba essere comprovato: il fatto in sé della necessità dello spostamento per effettuare la prestazione lavorativa o piuttosto il dover effettuare una prestazione lavorativa non svolgibile da remoto?
Va da sé che la norma non prevede l'autocertificazione.
L'eccezione riguarda sia gli spostamenti interni che quelli all'esterno: tra questa e la previsione da cui si discosta è infatti presente un periodo chiuso da virgole ("evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all'interno dei territori medesimi, salvo che per gli spostamenti motivati [...]").
L'eccezione "salvo che per gli spostamenti motivati" si riferisce a tutto il periodo che lo precede, e quindi a qualsiasi spostamento, non solo a quelli all'interno dei territori elencati, senza limitazioni numeriche o temporali.
Il motivo per cui il legislatore non riesca a non utilizzare "ovvero" è incomprensibile.
Come è stato da tempo sottolineato (G. Acerboni, Abolire ovvero, 2008):
Ad essi dovrebbe applicarsi la disposizione che mira a "evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori" ma la circostanza che il territorio confinante non è territorio italiano - e come tale è escluso dalla portata del DPCM - dovrebbe escluderli, fermo restando il diritto di "rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza" al termine della giornata lavorativa.
spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative [...]La disposizione non utilizza l'espressione "documentati", bensì "comprovati". La circostanza suggerisce che il mero evento dell'esigenza lavorativa non sia semplicemente documentato (es. il tesserino del dipendente) ma comprovato, ossia che ci sia una attività, presumibilmente di un terzo, che valuta la circostanza.
A ciò si aggiunga che non è chiaro cosa debba essere comprovato: il fatto in sé della necessità dello spostamento per effettuare la prestazione lavorativa o piuttosto il dover effettuare una prestazione lavorativa non svolgibile da remoto?
Va da sé che la norma non prevede l'autocertificazione.
Le eccezioni al divieto di spostamento
La previsione finalizzata ad "evitare ogni spostamento delle persone fisiche" in entrata e in uscita nonché all'interno dei territori descritti ha un'eccezione, costituita dalla necessità di spostamento per "comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute".L'eccezione riguarda sia gli spostamenti interni che quelli all'esterno: tra questa e la previsione da cui si discosta è infatti presente un periodo chiuso da virgole ("evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all'interno dei territori medesimi, salvo che per gli spostamenti motivati [...]").
L'eccezione "salvo che per gli spostamenti motivati" si riferisce a tutto il periodo che lo precede, e quindi a qualsiasi spostamento, non solo a quelli all'interno dei territori elencati, senza limitazioni numeriche o temporali.
Abolire ovvero
Dispone la norma che il divieto (?) di spostamento possa essere derogato in presenza di "spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute".Il motivo per cui il legislatore non riesca a non utilizzare "ovvero" è incomprensibile.
Come è stato da tempo sottolineato (G. Acerboni, Abolire ovvero, 2008):
'ovvero' ha infatti il curioso e raro destino di avere due significati opposti. Quando questa congiunzione viene utilizzata in una legge significa 'oppure' (significato disgiuntivo) e quando viene utilizzata comunemente o nei titoli di alcune opere letterarie e drammaturgiche (Frankenstein, ovvero Il moderno Prometeo) significa 'cioè' (significato esplicativo, dichiarativo, correttivo).L'espressione "ovvero spostamenti per motivi di salute" viene quindi letta dal cittadino come alternativa alle esigenze lavorative o alle più generali situazioni di necessità, mentre è stata scritta come esplicativa di non meglio definite "situazioni di necessità".
Il rientro presso il proprio domicilio
La norma si chiude con la previsione della possibilità di "rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza". Per la genericità dei destinatari, di cui si è detto sopra, e per il fatto che l'espressione derogatoria è posta alla fine del periodo che la precede, essa - in quanto canone derogatorio all'intera previsione precedente, chiusa dal più forte segno di punteggiatura - può essere letta in modo biunivoco: è consentito cioè il rientro all'interno dei territori vincolati, sia l'uscita verso quelli esterni, purché motivata dal raggiungimento del proprio domicilio, abitazione o residenza.
Ogni giorno 70.000 italiani si recano in Ticino per lavoro.Il caso dei frontalieri
Ad essi dovrebbe applicarsi la disposizione che mira a "evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori" ma la circostanza che il territorio confinante non è territorio italiano - e come tale è escluso dalla portata del DPCM - dovrebbe escluderli, fermo restando il diritto di "rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza" al termine della giornata lavorativa.
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