Decorso del tempo nell'annullamento del titolo edilizio: la questione all'Adunanza Plenaria.

Con ordinanza n. 1830 del 19 aprile 2017 la sezione quarta del Consiglio di Stato ha rimesso all'Adunanza Plenaria la decisione questione relativa all'interrogativo se l’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo intervenuto a considerevole distanza di tempo dal provvedimento annullato debba o meno essere motivato a prescindere dal fatto che il comportamento dei privati possa aver determinato o reso possibile il provvedimento illegittimo.

La questione sottoposta all'esame del Consiglio di Stato ha per oggetto il provvedimento di autotutela assunta dall'Amministrazione comunale nei confronti di una concessione edilizia in sanatoria rilasciata sulla scorta di una errata prospettazione dello stato dei luoghi da parte dei proprietari, con conseguente situazione di illegittimità permanente, rispetto alla quale l’interesse pubblico attuale al ripristino della legalità violata risultava in re ipsa.

La sentenza appellata affermava:

  • che l’affidamento riposto dai privati nella legittimità della concessione in sanatoria, invocato nel ricorso, non è degno di tutela in mancanza di buona fede, atteso che la situazione di illegalità è stata creata dai ricorrenti; 
  • che pertanto, l’amministrazione non aveva l’obbligo di verificare se l’interesse al ripristino della legalità violata fosse o meno prevalente sul contrapposto interesse dei privati; né il potere dell’amministrazione di annullamento dell’atto è limitato in ragione del lungo tempo trascorso dal rilascio della concessione illegittima;
  • che il manufatto, in zona di inedificabilità assoluta ai sensi della legge regionale n. 56 del 1980, non avrebbe potuto essere condonato o altrimenti sanato;
  • che nella fattispecie, l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata – che negli abusi è in re ipsa e non richiede una particolare motivazione – è prevalente rispetto all’interesse dei ricorrenti al mantenimento del manufatto abusivo, venendo anche in questione valori ambientali d’importanza prevalente secondo il legislatore regionale.

L’appello invoca la violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, introdotto dalla legge n. 15 del 2005, affermando che sulla base di tale disposizione (che individua in 18 mesi il termine ragionevole per l’esercizio dell’autotutela) è richiesto all’amministrazione di valutare in concreto la sussistenza di un interesse pubblico alla eliminazione di un provvedimento illegittimo, diverso dal semplice ristabilimento della legalità violata, anche comparandolo con l’interesse dei destinatari e controinteressati, e, comunque, entro un termine ragionevole, in ragione delle esigenze di certezza delle situazioni giuridiche originate dal provvedimento annullabile in via di autotutela e dell’affidamento sulle stesse riposto dagli interessati, ingenerato dal trascorrere di un apprezzabile lasso temporale.

Preso atto che nella giurisprudenza del Consiglio di Stato appaiono individuabili due contrapposti orientamenti:

  • uno secondo cui secondo cui l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio di un titolo edilizio deve rispondere ai requisiti di legittimità codificati nell’articolo 21-nonies cit., consistenti nell'illegittimità originaria del titolo e nell’interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione, diverso dal mero ripristino della legalità, comparato con i contrapposti interessi dei privati. Con l’ulteriore canone del termine ragionevole per il legittimo esercizio del potere di autotutela (poi fissato in 18 mesi);
  • l'altro, maggioritario, secondo cui il provvedimento di annullamento di concessione edilizia illegittima è da ritenersi in re ipsa correlato alla necessità di curare l’interesse pubblico concreto ed attuale al ripristino della legalità violata, atteso che il rilascio del titolo edilizio comporta la sussistenza di una permanente situazione contra legem e di conseguenza ingenera nell’amministrazione il potere-dovere di annullare in ogni tempo la concessione illegittimamente assentita;
e che, pertanto, appare emergere un contrasto tra:

  • un recente orientamento che, sulla base dell’art. 21-nonies, cit., e anche in considerazione delle modifiche dello stesso, ritiene necessaria una valutazione dell’interesse pubblico in concreto in rapporto agli interessi dei destinatari (e dei controinteressati) degli originari provvedimenti, in un tempo ragionevole; con la conseguenza che il lungo decorso del tempo agisce a favore dell’affidamento ingenerato nel privato e incide anche sulla valutazione del pubblico interesse in concreto;
  • un orientamento, che sembra maggioritario, il quale, pur nella vigenza del citato articolo, esclude la necessità della valutazione dell’interesse pubblico in concreto, essendo esso insito nella restaurazione della legalità violata, quantomeno, tutte le volte che la illegittimità sia dipesa dalle prospettazioni non veritiere del privato;

la sezione ha ritenuto opportuno deferire il presente ricorso all'esame dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ai sensi dell'art. 99, co. 1, c.p.a., per la decisione della seguente questione:
“Se, nella vigenza dell’art. 21- nonies, come introdotto dalla legge n. 15 del 2005, l’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo, sub specie di concessione in sanatoria, intervenuta ad una distanza temporale considerevole dal provvedimento annullato, debba o meno essere motivata in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico valutato in concreto in correlazione ai contrapposti interessi dei privati destinatari del provvedimento ampliativo e agli eventuali interessi dei controinteressati, indipendentemente dalla circostanza che il comportamento dei privati possa aver determinato o reso possibile il provvedimento illegittimo, anche in considerazione della valenza – sia pure solo a fini interpretativi – della ulteriore novella apportata al citato articolo, la quale appare richiedere tale valutazione comparativa anche per il provvedimento emesso nel termine di 18 mesi, individuato come ragionevole, e appare consentire un legittimo provvedimento di annullamento successivo solo nel caso di false rappresentazioni accertate con sentenza penale passata in giudicato”.  
Giova ricordare che Ordinanza collegiale n. 1337 del 2017, è stata già sottoposta all’adunanza plenaria la questione
Se l’ordinanza di demolizione di immobile abusivo (nella specie, trasferito mortis causa) debba essere congruamente motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata quando il provvedimento sanzionatorio intervenga a una distanza temporale straordinariamente lunga dalla commissione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi del provvedimento sanzionatorio”.
L'ordinanza 19 aprile 2017 n. 1830 della sezione IV del Consiglio di Stato è disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa a questo indirizzo

Consumo di suolo: le proposte di modifica di iniziativa della Giunta della Regione Lombardia

Nella seduta del 3 aprile 2017 la Giunta della Regione Lombardia ha approvato il testo delle proposte di modifica della Legge regionale n. 31/2014 in materia di contenimento di consumo di suolo.

Per quanto il PDL sia calendarizzato in aula per la fine di giugno, è possibile che venga inserito un apposito emendamento di modifica alla L.R. 31/2014 all'interno della legge di semplificazione, la cui approvazione è prevista per metà maggio.

Ricordiamo che a norma dell'art. 5, comma 6, della L.R. 31 il 2 giugno 2017 scadrà il termine di 30 mesi per la presentazione delle istanze di nomina di commissario ad acta ex articolo 14 l.r. 12/2005 relative ai piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della l.r. 31/2014 (link tabella riassuntiva).

Il testo della deliberazione n° X/6443 del 03/04/2017 è disponibile a questo indirizzo.

Parziali difformità: le violazioni entro il 2% sono irrilevanti

Il comma 2 ter dell'art. 34 del D.P.R.n. 380/2001 - a norma del quale "non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali" - non contiene una definizione normativa della parziale difformità, ma prevede una franchigia vera e propria. Il che a significare non che ogni violazione eccedente il 2% considerato costituisce difformità totale, ma al contrario che le violazioni contenute entro tale limite sono irrilevanti.

In tal senso si esprime la sezione VI del Consiglio di Stato nella sentenza n. 1481 del 30 marzo 2017 in fattispecie nella quale si trattava di difformità consistenti nell'altezza esterna del fabbricato e interna del piano sottotetto, dovuta - ad avviso della ricorrente - di una copertura del tetto a doppia falda diversa da quella in progetto per la quale era stata presentata istanza per ottenere la sanatoria dell'abuso ai sensi dell'art. 34 T.U. 6 giugno 2001 n.380 e, subordinatamente alla sanatoria, il recupero abitativo del piano sottotetto, ai sensi della specifica l.r. 15 novembre 2007 n. 33 della Puglia, ricevendo un diniego.

In primo grado il TAR aveva respinto il ricorso proposto contro il diniego ritenendo che l'intervento si dovesse considerare realizzato in difformità non parziale, ma totale dal titolo abilitativo, che pertanto la sanatoria, meglio detto la sanzione non demolitoria, di cui all'art. 34 comma 2 T.U. 380/2001 non fosse applicabile.

I giudici d'appello hanno invece ritenuto che:

  • la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria va valutata nella fase esecutiva del procedimento di repressione dell'abuso, successiva ed autonoma rispetto all'ordine di demolizione: è per tal motivo che la norma viene a costituire, in sostanza, un'ipotesi ulteriore di sanatoria, denominata di solito "fiscalizzazione dell'abuso";
  • l'amministrazione, tenuta a decidere sull'istanza della ricorrente appellante, doveva valutare anzitutto se l'abuso costituisse effettivamente una "parziale difformità", e in caso positivo se effettivamente non potesse essere demolito senza pregiudizio per la parte conforme;
  • la norma del comma 2 ter non contiene una definizione normativa della parziale difformità, ma prevede una franchigia. In altre parole, intende stabilire non che ogni violazione eccedente il 2% considerato costituisce difformità totale, ma al contrario che le violazioni contenute entro tale limite sono irrilevanti;
  • in tal senso, è anzitutto un argomento letterale: il testo della norma, contenuta nell'articolo dedicato appunto alle conseguenze della "parziale difformità", stabilisce quando la stessa "non si ha", e quindi un caso in cui l'abuso esula;
  • nello stesso senso, è anche l'argomento storico: la normacè stata aggiunta in un momento successivo, con l'art. 5 del decreto legge 70/2011, cd. "Decreto sviluppo", il cui dichiarato scopo è "liberalizzare le costruzioni private", scopo rispetto al quale è congruo un regime, appunto, di franchigia, volto ad alleggerire gli oneri che gravano sul privato i costi della sanzione applicata a qualsiasi a difformità, anche fra le più lievi;
  • a identico risultato conduce l'argomento logico sistematico: se effettivamente il comma 2 ter contenesse la nozione normativa di parziale difformità, ne seguirebbe che sarebbe abuso, e comporterebbe in via principale l'ordine di rimessione in pristino, ogni difformità rispetto alle misure di progetto, anche la più lieve, con risultati pratici assurdi, di moltiplicazione e complicazione del contenzioso. 

La decisione conferma le conclusioni a cui eravamo giunti in questo commento al novellato art. 34: "Parziali difformità ex art. 34 TUE: la soglia del 2% secondo il DL Sviluppo", ossia che il legislatore nazionale, cui spetta dettare i principi fondamentali e generali dell'attività edilizia (art. 1 DPR 380/2001), ha ritenuto di non assoggettare a sanzione alcuna le variazioni al titolo comprese nella misura del 2% per altezza, distacchi, cubatura o superficie.

La sentenza n. 1481, 30 marzo 2017, del Consiglio di Stato è disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa a questo indirizzo.
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